Ein struktureller Umbau ist auch für den Bundesrat unbedingt nötig. Ich hatte schon darauf verwiesen, daß sich die staatstragenden Parteien mit der 5%-Klausel und der Finanzierungs­praxis gravierende Machtprivilegien verschaffen, um unter anderem neue politische Konkurrenz so weit wie möglich auszuschließen. Der innere Aufbau des Bundesrates unterstützt diese Logik ebenfalls strukturell. Um das zu verstehen, müssen wir uns zunächst mit der Rolle und den Aufgaben des Bundesrates im deutschen Regierungssystem befassen.

Die Bundes­länder wirken in Deutschland bei der Gesetzgebung und Verwaltung mit. Über den Bundesrat sind sie an der Regierungspolitik beteiligt. Die Regierung ist an die Zustimmung des Bundesrates gebunden, wenn Bundesgesetze in allgemeine Verwaltungs­vorschriften für die Länder überführt werden. 

Der Bundestag und der Bundesrat wählen durch einen Wahlmännerausschuß je zur Hälfte die Richter des Bundes­verfassungs­gerichtes. Der Bundes­präsident wird ebenfalls je zur Hälfte von beiden politischen Institutionen durch die Bundes­versammlung gewählt.103 Die große Bedeutung des Bundesrats kommt auch dadurch zum Ausdruck, daß der Bundespräsident durch den Präsidenten des Bundesrates vertreten wird, wenn er verhindert ist.

Schema des deutschen Regierungssystems nach dem politischen Umbau:

 

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Dieser Auszug an Rechten mag verdeutlichen, wie wichtig der demokratische Aufbau des Bundesrats wäre. Davon kann aber keine Rede sein, denn im Bundesrat dürfen nur Mitglieder der einzelnen Landesregierungen vertreten sein. Diese setzen sie selbst ein oder nehmen sie zurück. Die Bundesrats­vertreter eines Landes müssen ihre Stimmen einheitlich abgeben, Abweichungen sind nicht zulässig. Die Opposition ist von vornherein ausgeschaltet, sie kann sich nicht zu Wort melden. Dies widerspricht den elementarsten Grundsätzen eines Rechtsstaats, ist mit demokratischem Ambiente nicht vereinbar.

Der Bundesrat trägt also in seiner jetzigen Konstitution, in seinem faktischen Mitregieren zur radikalen Beschneidung der Oppositions­rechte bei. Speziell trifft das in Deutschland die kleineren Parteien, also derzeit die FDP, die Bündnisgrünen und die PDS. Auch die Situation, daß CDU/CSU und SPD sich gegenseitig als wählerstärkste Parteien in Regierung und Bundesrat mitunter ausbalancieren, bringt die Oppositionskräfte nicht ins rechte Maß. 

Wenn wir davon ausgehen, daß es weiterhin eine Ländervertretung geben soll mit den bisherigen Befugnissen, beschränkt durch die Richtlinien des Ökologischen Oberhauses, dann muß der Bundesrat von seinem Aufbau her neu begründet werden. Bisher ist es so, daß jedes Bundesland über mindestens drei Stimmen im Bundesrat verfügt. Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern erhalten vier Stimmen und Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf Stimmen.

Um den Bundesrat demokratischer zu gestalten, müssen alle Parteien eines Landesparlamentes dort vertreten sein - und nicht nur Regierungsmitglieder. Das bedingt, die Stimmenanzahl der einzelnen Länder muß sich erhöhen, damit diese Verfahrensweise praktikabel wird. Man könnte die Differenzierung der Länderstimmen entsprechend den Einwohnerzahlen beibehalten, jedoch in weniger abgestufter Form. Dies würde dann bedeuten, das Saarland oder Bremen erhielte statt bisher drei dann acht Stimmen, oder Niedersachsen dann zehn statt bisher fünf Stimmen. Um das noch mal aufzuschlüsseln: Länder mit weniger als zwei Millionen Einwohnern erhalten acht Stimmen, die mit mehr als zwei Millionen neun Stimmen bzw. ab sechs Millionen Einwohner dann zehn Stimmen. Daß dieses Modell auch in moderaten Abwandlungen bestandsfähig bleibt, sei nur am Rande erwähnt.

Die Wahl der Vertreter für den Bundesrat würde dann durch die einzelnen Fraktionen in geheimer Abstimmung vorgenommen. Die Fraktionen können ihre Vertreter jederzeit, wenn das Anliegen in der Fraktion bei Abstimmung die Mehrheit bekommt, austauschen. Logischerweise werden dann die Vertreter eines Bundeslandes ihre Stimmen nicht mehr einheitlich abgeben müssen.

Einer besonderen Regelung bedarf es für die Aufteilung der Stimmen für den Bundesrat unter den einzelnen Parteien. Alle Oppositionsparteien sollten generell einen Sitz bekommen. Hätten wir ein Bundesland mit neun Stimmen, so fiele maximal je eine Stimme auf Bündnisgrüne, PDS und FDP. Meist ist aber wenigstens eine der drei Parteien nicht im Parlament vertreten. Im schlechtesten Falle blieben den Großparteien SPD und CDU sechs Stimmen, die sie sich je nach Prozentlage aufteilen müßten. 

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Sollte die Fünfprozentklausel fallen, dann könnten sehr schnell recht kleine Parteien in die Landesparlamente einziehen, wie z.B. die ÖDP oder die Republikaner. Um nicht im falschen Umkehrschluß das Gewicht der wählerstarken Parteien zu neutralisieren, ist es dann notwendig festzulegen, daß die größeren Parteien ein Mindestlimit an Stimmen erhalten, zugleich aber auch Parteien mit geringem Stimmenanteil nicht vertreten sein können. 

Versuchen wir das an einem fiktiven Fallbeispiel transparent zu machen. Wir nehmen ein Bundesland mit zehn Summen an, und das Wahlergebnis sieht vereinfacht wie folgt aus: SPD 40%, CDU 37%, Bündnisgrüne 9%, FDP 6%, PDS 5%, ÖDP 2%, und der Rest 1%. Ginge man rein formal vor, bekämen nur die beiden großen Parteien Sitze und würden sich damit zusätzlich die Prozentpunkte aller kleinen Parteien einverleiben. Keine von diesen erreicht in unserem Beispiel 10 Prozent, die für einen Sitz im Bundesrat notwendig wären. 

Um diese Situation zu vermeiden, sollten alle Parteien, die im Landtag mit mehr als fünf Prozent vertreten sind, in der Regel eine Stimme erhalten. Wähler­stärkere Parteien erhalten nur dann einen zusätzlichen Platz, wenn sie ihn auch prozentual abdecken. Die SPD kann dies in unserem Fallbeispiel, für die CDU reicht es nicht, weil ihr drei Prozentpunkte fehlen, die ihr einen vierten Sitz sichern würden. Die Aufschlüsselung für die Sitze im Bundesrat sähe dann so aus: SPD 4, CDU 3, Bündnisgrüne 1, FDP 1, PDS 1. Die ÖDP fiele heraus. 

Wenn man dieses Modell an sehr unterschiedlichen Konstellationen mal durchrechnet, wird man feststellen: zuweilen bleibt ein Platz übrig, oder es ist einer zu wenig. Bei Überhang bekommt den Platz diejenige Partei, welcher die wenigsten Prozentpunkte bis zum zusätzlichen Sitz fehlen. Fehlt ein Platz, muß diejenige große Partei maximal einen abtreten, deren Sitz sich auf den geringeren Prozentanteil stützt. Damit sind im Grunde alle Fälle, die in der Bundes­republik auftreten können, geregelt. Würde man es plötzlich mit unzähligen kleinen Parteien zu tun bekommen, wie das hierzulande nicht der Fall ist, müßte man nur festhalten: sie können je nur eine Stimme der größeren Parteien beanspruchen. Darüber hinaus fällt die prozentual schwächste Partei heraus.

Im ganzen nimmt dieses Regelverfahren zwar den wählerstarken Parteien ihre Übermacht, ändert aber nichts an den Mehrheits­verhältnissen der Wahlaussage, sichert im Gegenzug aber das Stimmrecht wählerschwacher Parteien und macht aus dem Bundesrat keine Diktatur der Landesväter. Zu überprüfen wird auch die Rolle des Vermittlungs­ausschusses sein, der bei Meinungs­verschiedenheiten zwischen den beiden Bundes­kammern angerufen wird.

Mit dem neuen Bundesrat wäre eine weitere Schwachstelle im Staatssystem der Bundesrepublik überbrückt. Damit ist nun nicht gesagt, daß der Bundesrat im Gefüge des Regierungssystems für alle Zeiten das sinnvollste Instrument bleiben muß. Vielleicht weiß jemand irgendwann eine bessere Idee vorzuschlagen.

In einer Reihe von Staaten gibt es keine Institution analog zum Bundesrat, dafür aber mitsprachestärkere Kommunen. Solange der Mensch auf dieser Erde weilt, wird er gut daran tun, seine politischen Institutionen zu verbessern. Andernfalls würden wir vielleicht heute noch in der Ära der Sklaverei leben und hielten diese für die einzig mögliche Ordnung. 

Dem Grundgesetz dürfte es da nicht anders ergehen. Es ist in etlichen Punkten antiquiert, vom Geist einer vergangenen Zeit getragen und insofern hochgradig modernisierungsbedürftig. Es ist längst überfällig, eine neue Verfassung zu erarbeiten, in der das Natur-Mensch-Verhältnis im Mittelpunkt steht.

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Wege zur ökologischen Zeitenwende - Reformalternativen und Visionen für ein zukunftsfähiges Kultursystem / Von Marko Ferst